02. Polityki krajowe integracji cudzoziemców — MIPEX

Podejmując problematykę polityk integracyjnych migrantów przymusowych, należy odnieść się do poziomu wyższego — polityk integracji obywateli państw trzecich w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozwój polityk migracyjnych na poziomie rozwiązań strategicznych ma zasadnicze przełożenie na polityki szczegółowe, w tym ujęciu — na politykę integracji cudzoziemców z ochroną międzynarodową.

Podstawowe narzędzie w analizie porównawczej polityk migracyjnych stanowić będzie Indeks Polityki Integracji Imigrantów (MIPEX — ang. Migrant Integration Policy Index). MIPEX bada polityki integracyjne imigrantów — obywateli państw trzecich w 28 państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w wysoko rozwiniętych państwach przyjmujących imigrantów: Australii, Kanadzie, Islandii, Japonii, Korei Południowej, Nowej Zelandii, Norwegii, Szwajcarii, Turcji oraz USA. MIPEX wykorzystuje 167 wskaźników dotyczących polityk integracyjnych aby stworzyć bogaty, wielowymiarowy obraz możliwości włączania imigrantów do społeczeństw przyjmujących. Jest to funkcjonalne narzędzie umożliwiające przygotowanie porównawczych analiz polityk migracyjnych poszczególnych krajów włączonych do badania. Umożliwia ewaluację, analizę i kierunki rozwoju polityk krajowych, przy wykorzystaniu porównywalnych metod na przestrzeni czasu. Narzędzie dostępne jest on-line pod adresem www.mipex.eu.

Główne obszary analizy obejmują kluczowe zagadnienia związane z procesem integracji imigrantów. Do analizy MIPEX wykorzystuje się wskaźniki obejmujące zagadnienia: dostęp do rynku pracy, łączenie rodzin, edukacja, dostęp do opieki zdrowotnej, udział w życiu politycznym kraju docelowego migracji, dostęp do pobytu stałego, dostęp do obywatelstwa oraz zagadnienia działań antydyskryminacyjnych.

Dla tej analizy kluczowy jest kontekst europejski, szczególnie perspektywa polityk integracyjnych krajów członkowskich Unii Europejskiej (EU28). Wykres 1 przedstawia poziom indeksu MIPEX dla poszczególnych obszarów integracyjnych w państwach EU28.

Wykres 1. Wynik MIPEX dla EU28 .

80

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Analizując poziom wskaźnika w poszczególnych sferach, widoczny jest nierównomierny poziom rozwoju w obszarze dostępu do edukacji, ochrony zdrowia oraz partycypacji politycznej. Jak wykaże dalsza analiza średni poziom wskaźnika MIPEX dla EU28 osiąga znacznie niższe wartości, niż w przypadku Szwecji — lidera w obszarze integracji w Europie.

 

Analiza porównawcza

Kształtowanie się sytuacji migracyjnej Europu na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat jest procesem wielotorowym i wielopodmiotowym. Pomimo wynikającej z rozwoju Unii Europejskiej unifikacji państw europejskich, widoczny jest nadal wysoki poziom zróżnicowania polityk migracyjnych państw członkowskich i tym samym polityk integracji imigrantów. W każdym z państw unijnych zostały wypracowane swoiste rozwiązania w tym obszarze. Zidentyfikować możemy podejścia czy polityki od modelu asymilacyjnego poprzez integracyjny, wielokulturowy czy oparty na przyjmowaniu „robotników gościnnych” (guestworker model).

Obserwowana różnorodność rozwiązań wynika między innymi z uwarunkowań historycznych, położenia geograficznego, sytuacji gospodarczej, społecznej czy politycznej. Obszar Europy, szczególnie Europy Zachodniej, charakteryzuje systematycznie zwiększającym się wzrostem znaczenia zjawisk migracyjnych. Sprzyja temu zarówno polityka zwiększania mobilności pracowniczej wewnątrz Unii Europejskiej, jak i wzrost roli imigracji pozaeuropejskiej. Europa, pomimo rozwijanej od dziesięcioleci wspólnotowości polityk, w tym polityki migracyjnej, jest obszarem zróżnicowanym pod względem rozwiązań imigracyjnych. Jednak należy wyraźnie podkreślić, iż nie można mówić o istnieniu wspólnej polityki migracyjnej na poziomie europejskim. Wynika to w dużej mierze z historycznych uwarunkowań migracyjnych oraz zróżnicowanej dynamiki zmian zjawiska w poszczególnych państwach. Wyraźne podziały obszarów przyjmujących kontynentu europejskiego zaznaczają we wstępie do publikacji „Transformacja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji” Agata Górny, Izabela Grabowska-Lusińska i Magdalena Lesińska1. W oparciu o charakter migracji oraz intensywność doświadczeń migracyjnych dokonują podziału obszaru Europy na trzy podstawowe obszary: „stare kraje imigracji netto”, „nowe kraje imigracji netto” oraz kraje znajdujące się w trakcie przekształcania się w „kraje imigracji netto”. Odnosząc ten podział do kategorii geograficznych, z pewnym uproszczeniem można przyjąć, iż odpowiednio są to państwa Europy Zachodniej, państwa Europy Południowej oraz państwa Europy Środkowo-Wschodniej.

Lokując Polskę w tym podziale, uznać należy, iż patrząc na dynamikę przemian migracyjnych nasz kraj jest aktualnie w początkowym stadium procesu transformacji z „kraju emigracji netto” w kierunku „kraju imigracji netto” powielając scenariusze państw Europy Zachodniej. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć liniowość tej przemiany i powielenie schematów rozwoju przez nasz kraj, które miały miejsce na zachodzie Europy. Natomiast Szwecja i Niemcy to od dziesięcioleci kraje imigracji netto.

 

Analiza polityk krajowych

Do analizy wybrane zostały polityki integracji imigrantów Niemiec, Szwecji oraz Polski. Wybór Szwecji został podyktowany zajęciem pierwszej pozycji w ostatniej edycji MIPEX 2015. Natomiast wybór Niemiec wynika ze stosunkowo wysokiej, 10. pozycji w rankingu MIPEX oraz bezpośredniego sąsiedztwa Polski.

Porównawczy Wykres 1 przedstawia dla Polski, Niemiec i Szwecji wartość wskaźnika ogólnego polityki integracyjnej oraz wskaźników z poszczególnych obszarów: dostęp do rynku pracy, łączenie rodzin, edukacja, zdrowie, udział w życiu politycznym, pobyt stały, dostęp do obywatelstwa, polityka antydyskryminacyjna.

Wykres 2. Porównawcze zestawienie wyników MIPEX dla Polski, Niemiec i Szwecji.

81

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Widoczna jest wyraźna dominacja szwedzkiej polityki integracyjnej, zwłaszcza w obszarze otwarcia rynku pracy dla imigranckiej siły roboczej i polityki antydyskryminacyjnej. W przypadku niemieckiej polityki integracyjnej znaczące równice dostrzec można w obszarze edukacji imigrantów oraz we wdrażanej polityce antydyskryminacyjnej. Pozycja Polski w obszarze prawodawstwa regulującego łączenie rodzin oraz dostępu do pobytu stałego osiąga poziom nieznacznie niższy niż w przypadku Szwecji, przewyższa w tych dwóch obszarach rozwiązania niemieckie. Jednakże w przypadku poziomu otwarcia rynku pracy na imigrancką siłę roboczą oraz partycypacji politycznej migrantów, polskie rozwiązania znacząco odbiegają od rozwiązań szwedzkich i niemieckich.

Osadzenie wyników MIPEX w kontekście wartości dla państw UE pokazuje wyraźnie z jednej strony wysoki i harmonijny rozwój szwedzkiej polityki integracyjnej — Wykres 3.

Wykres 3. Wynik MIPEX dla EU28 oraz Polski, Niemiec i Szwecji.

82

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Wahania pomiędzy poszczególnymi obszarami integracji nie są znaczące i zdecydowanie przewyższają średnią unijną.

Natomiast przykład Polski jest znacząco odmienny. Jedynie w trzech obszarach uśrednione wartości indeksu MIPEX dla EU28 są niższe niż wartość wskaźnika dla Polski. Dotyczy to uregulowań dostępu do pobytu stałego i obywatelstwa oraz prawodawstwa regulującego łączenie rodzin. Wykres pokazuje wyraźne dysproporcje w dostępności poszczególnych obszarów w przypadku Polski. Szczególnie rażący jest wskaźnik odnoszący się do możliwości partycypacji politycznej migrantów w Polsce, osiągający wartość 6, przy średniej unijnej 40.

Szwecja jest globalnym liderem w zakresie otwartości rynku pracy dla pracowników cudzoziemskich — globalny kontekst przedstawia Wykres 4.

Wykres 4. Otwartość rynków pracy poszczególnych państw na pracowników cudzoziemskich 2014 .

83

84

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Szwecja stanowi ciekawy przykład rozwoju polityki migracyjnej ze względu na wysoką priorytetowość zatrudnienia jako najważniejszego narzędzia integracji i inkluzji imigrantów. Wartość indeksu MIPEX w tym obszarze jest najwyższa spośród wszystkich krajów rozwiniętych i osiąga rekordową wartość 98, również wychodząc poza kontekst europejski.

Niemcy

Opracowanie na podstawie wyników MIPEX dostępnych na stronie http://www.mipex.eu/germany.

Kluczowe wnioski

  • Niemcy od lat 60-tych stanowią w Europie jeden z głównych krajów przyjmujących imigrantów. Niemcy stanowią atrakcyjny kraj emigracji, zarówno dla obywateli UE oraz obywateli państw trzecich.
  • Pracownicy cudzoziemscy odgrywają istotną rolę dla dynamicznie rozwijającej się, w okresie powojennym, niemieckiej gospodarki.
  • Kluczową rolę w procesie integracji imigrantów ogrywa rynek pracy, który wykorzystuje imigrancką siłę roboczą do niwelacji deficytu rąk do pracy, osiągając najwyższą i wciąż wzrastającą stopę zatrudnienia, dochodzącą w roku 2014 do niemal 78%. Wyższy wskaźnik zatrudnionych osiąga jedynie Szwajcaria, Islandia, Norwegia oraz Szwecja.
  • Niemiecki kontekst migracyjny wyróżnia również systematycznie rosnąca liczba imigrantów. Zjawisko to dotyczy zarówno obywateli Unii Europejskiej oraz obywateli państw trzecich, jak i wzrastającej liczby migrantów poszukujących azylu. Niemcy są jednym z niewielu krajów rozwiniętych ze zwiększającą się akceptacją dla imigrantów2. 83% Niemców uważa swój kraj za kraj otwarty na imigrantów, a 72% uważa, że obywatele niemieccy i imigranci z poza UE powinni mieć równe prawa.
  • Analiza migracji docierających do Niemiec, zarówno wewnątrzeuropejskie, jak i zewnętrzeuropejskie, pokazuje wysuwającą się na plan pierwszy wśród czynników przyciągających — dynamicznie rozwijającą się niemiecką gospodarkę i tym samym chłonność niemieckiego rynku pracy.

Charakterystyka populacji imigranckiej przedstawiona została w Tabeli 1.

 

Tabela 1. Charakterystyka populacji imigranckiej w Niemczech.

t1_

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

 

Zmiany w polityce migracyjnej

Niemcy wykazują również powolny ale stały progres w rozwijaniu polityki równych praw i wsparcia imigrantów w ich integracji ze społeczeństwem przyjmującym. Widoczny jest również progres w takich obszarach jak dostęp do rynku pracy, dostęp do obywatelstwa, partycypacji politycznej migrantów. Szczegóły rozwoju poszczególnych obszarów analizowanych przez MIPEX na przestrzeni lat 2007–2014 przedstawia Wykres 5.

Wykres 5. Zmiany podstawowych wskaźników MIPEX na przestrzeni lat 2010–2014 dla Niemiec.

85

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Od 2007 roku na uwagę zasługuje rozwój ułatwień i wsparcia procesu uznawania zagranicznych kwalifikacji i umiejętności. Momentem przełomowym stało się wejście w życie w 2012 roku ustawy o uznawaniu kwalifikacji. Praktyka działań ukierunkowanych na włączenie, integrację imigrantów poprzez rynek pracy wykazuje, iż wyzwania integracji na rynku pracy dla wysoko wykształconych imigrantów stanowią podobnie duże wyzwanie, jak w przypadku nisko wykształconych. W zakresie polityki antydyskryminacyjnej obserwujemy również dokonujące się zmiany. Od 2012 roku ofiary dyskryminujących zachowań mają prostszą ścieżkę w dochodzeniu swoich spraw ze względu na orzeczenie najwyższego sądu administracyjnego, które stwierdza, iż kontrole tożsamości oparte na kolorze skóry są niekonstytucyjne w Niemczech.

Przełomem w zakresie przeciwdziałania systemowemu wykluczeniu osób z doświadczeniem migracyjnym i ich potomków była zmiana w zakresie identyfikacji Niemiec jako kraju imigracyjnego. Sprzeciw wobec takiemu postrzeganiu Niemiec miał charakter polityczny, społeczny i historyczny, wychodząc z założenia, iż zmiana trybu nabycia obywatelstwa w kierunku liberalizacji dostępu dla cudzoziemców doprowadzi do rozmycia tożsamości Niemców, zarówno w sensie narodu, jak i kulturowym. Widoczny był wyraźny opór niemieckiej klasy politycznej wobec uznania charakteru państwa niemieckiego jako kraju imigracyjnego. Paradoksem tej sytuacji było prowadzenie debaty publicznej w sytuacji stałego i ciągłego napływu imigrantów do Niemiec oraz stałego zapotrzebowania niemieckiego rynku pracy na pracę imigrancką.

Od 1 stycznia 2000 roku nabycie obywatelstwa przez osoby posiadające status Niemca reguluje znowelizowana ustawa o obywatelstwie (Gesetz über die deutsche Reichs und Staatsangehörigkeit). Nowa ustawa odstąpiła od poprzednio dominującej w niemieckim systemie prawnym zasady prawa krwi. Obywatelstwo niemieckie można nabyć na jeden z wielu sposobów na drodze decyzji administracyjnej.

W 2014 roku rząd niemiecki podjął decyzję o uznaniu podwójnego obywatelstwa dla obywateli drugiego pokolenia urodzonych w Niemczech od 1999 roku. W przeciwieństwie do niemieckich przesiedleńców, potomkowie imigrantów, którzy urodzili się już i wychowali w Niemczech, nadal nie posiadali obywatelstwa niemieckiego. Pomimo postępującej liberalizacji przepisów dotyczących nadawania takim osobom obywatelstwa dla większości osób było to niemożliwe ze względu na bariery formalne, np. bez zrzeczenia się dotychczasowego obywatelstwa kraju pochodzenia dziedziczonego po rodzicach. Dotychczas Niemcy były jedynym krajem z takim ograniczeniem do drugiej generacji i jest obecnie jedynym dużym krajem docelowym imigracji nadal nie obejmującym wszystkich imigrantów możliwością posiadania podwójnego obywatelstwa.

Polityka integracyjna w kontekście EU28

Analizując rozwój poszczególnych obszarów wchodzących w skład indeksu MIPEX w kontekście pozostałych krajów unijnych, widoczny jest w wielu obszarach integracji osiągniecie poziomu znacznie przewyższającego średni poziom dla państw EU28. Szczegóły przedstawia Wykres 6.

Wykres 6. Wynik MIPEX dla EU28 i Niemiec.

86

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Jako całość polityka integracyjna Niemiec osiągnęła wartość indeksu MIPEX na poziomie 63 punktów, przy wyniku dla wszystkich krajów wspólnoty 52 punkty. W tym kontekście zdecydowanie wyższy wynik widoczny jest przede wszystkim w poziomie dostępu do niemieckiego rynku pracy (DE — 86, EU28 — 57), partycypacji politycznej imigrantów (DE — 63, EU28 — 40) oraz w dostępie do obywatelstwa (DE — 72, EU28 — 47). Pozostałe wskaźniki osiągają wartości zbliżone.

 

Szwecja

Opracowanie na podstawie wyników MIPEX dostępnych na stronie http://www.mipex.eu/sweden.

Kluczowe wnioski

  • Status Szwecji, jako kraju imigracyjnego, kształtuje się od lat 50. z napływem imigrantów na poziomie 75–100 tys. osób rocznie. Efektem tego jest sytuacja, gdzie około 15% populacji stanowią osoby urodzone poza granicą.
  • Dla społeczeństwa szwedzkiego imigranci stanowią ważny element rozwoju demograficznego. Z rodzin imigranckich pochodzi około 50% dzieci urodzonych w tym kraju.
  • Szwedzką gospodarkę nieznacznym stopniu dotknęły skutki kryzysu finansowego. Stopa zatrudnienia, wskaźnik obrazujący zatrudniony odsetek ludności w wieku od 15 do 64 roku życia, jest na poziomie 80% co jest jednym z najwyższych wyników wśród krajów rozwiniętych.
  • Szwecja, podobnie jak inne kraje skandynawskie (tradycyjne kraje imigracyjne) ma najbardziej pozytywne postawy wobec imigrantów. Ponad 80% uważa, że Szwecja powinna dać imigrantom takie sama prawa jak szwedzkim obywatelom. Poza tym większość Szwedów uważa, że imigracja wzbogaca kraj kulturalnie i ekonomicznie oraz zgadza się z opinią, iż Szwecja stanowi dobre miejsce do życia dla imigrantów.

 

Tabela 2. Charakterystyka populacji imigranckiej w Szwecji.

t2_

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

 

Zmiany w polityce migracyjnej

Od 2010 roku brak jest znaczących zmian w obszarze polityki integracyjnej Szwecji. Zgodnie z indeksem MIPEX, Szwecja zajmuje pierwsze miejsce w rankingu polityk integracyjnych wśród państw wysokorozwiniętych.

Wykres 7. Zmiany podstawowych wskaźników MIPEX na przestrzeni lat 2010–2014 dla Szwecji.

87

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

 

Polityka integracyjna w kontekście EU28

Według indeksu szwedzka polityka integracji bazuje na trzech kluczowych elementach:

  • stabilnej polityce migracyjnej i politycznym konsensusie wokół tego zjawiska;
  • wysokiej jakości dostępnych programów integracyjnych w całym kraju;
  • podejściu opartym na sprawdzonych rozwiązaniach, z wykorzystaniem doświadczeń i działań pilotażowych, a następnie ocen i bieżącej korekty.

Inne pozytywne cechy podkreślane w analizie indeksu MIPEX odnosi się do skuteczności szwedzkiego systemu prawnego. Szwecja zapewnia znakomite rozwiązania prawne dla ofiar dyskryminacji. Podkreślana jest również dążenie do zrównania praw imigrantów, w tym obywateli państw trzecich, z obywatelami szwedzkimi w obszarze społecznym, ekonomicznym i politycznym.

Na stronie rządu szwedzkiego znajduje się deklaracja „Goals and visions” definiująca cele i wizję polityki integracyjnej. Postulaty zawarte w tej deklaracji wykazują wysoki poziom consensusu społecznego i politycznego, perspektywiczność i holistyczność przyjętej strategii oraz wyraźną funkcję służebną i pomocową władz publicznych w procesie integracji imigrantów:

Celem polityki integracyjnej jest zapewnienie równych praw, obowiązków i szans dla wszystkich, niezależnie od ich pochodzenia etnicznego i kulturowego. Praca jest głównym sposobem włączenia do społeczeństwa, daje poczucie wspólnoty i przynależności, siły do kształtowania swojego życia i przyszłości. Głównym priorytetem rządu w tej dziedzinie jest pomoc dla nowoprzybyłych imigrantów w znalezieniu pracy. Każdy z imigrantów urodzonych poza granicami Szwecji musi mieć możliwość szybkiego znalezienia pracy lub rozpocząć program edukacyjny prowadzący do pracy. Władze publiczne mają obowiązek dołożyć wszelkich starań w celu zapewnienia równych praw, obowiązków i szans dla wszystkich. Polityka sprawiedliwości i bezpieczeństwa dla wszystkich jest również polityką budowania spójnego społeczeństwa.

Tego rodzaju podejście uznać należy za efekt dojrzałości polityki migracyjnej i integracyjnej, będącej rezultatem wieloletnich doświadczeń, ewaluowania podejmowanych działań oraz, bardzo ważnego w tym obszarze, postrzegania imigracji jako cennego bodźca dla stabilnego rozwoju społecznego i gospodarczego kraju. Wartości indeksu MIPEX dla Szwecji są znacząco wyższe, niż średnia EU28. Szczegóły przedstawia Wykres 8.

Wykres 8. Wynik MIPEX dla EU28 i Szwecji.

88

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

 

Widoczny jest wysoki poziom rozwoju szwedzkiej polityki integracji imigrantów. We wszystkich obszarach rozwiązania szwedzkie znacząco przewyższają rozwiązania średnie dla EU28. Poza tym widoczny jest harmonijny, zrównoważony rozwój polityki integracyjnej we wszystkich obszarach, osiągający wartości skrajne dla dostępu do opieki zdrowotnej — wartość najniższa 62 punkty oraz dla dostępności rynku pracy, wartość najwyższa 98 punktów.

 

Polska

Początkowy okres rozwoju działań państwa w obszarze polityki migracyjnej cechował się chaotycznością i brakiem kompleksowego podejścia do tego zjawiska. W wyniku istnienia wielokierunkowych bodźców stymulujących zmiany w powstającej polskiej polityce migracyjnej powstał dość specyficzny model łączący ze sobą często sprzeczne rozwiązania. Jak pisze Agnieszka Weinar w raporcie „Polityka migracyjna Polski w latach 1990–2003 — próba podsumowania”:

Polska po 1989 roku stała się inkubatorem, w którym powstawał nowy, niesprawdzony wcześniej model rozwoju polityki migracyjnej. Kształtowały go dwa procesy: transformacja systemowa po upadku komunizmu oraz integracja europejska. Polska nie miała ani czasu, ani możliwości tworzenia polityki migracyjnej w naturalnym, wieloletnim cyklu, typowym dla innych krajów docelowych. Przepisy dotyczące imigracji w Polsce kształtowały się pod wpływem instytucjonalnych procesów „uczenia się” oraz „transferu” polityki. Przejmowanie reguł rządzących polityką imigracyjną w Polsce to model transferu „z góry na dół”, w którym elity podejmują decyzje i angażują się w tworzenie polityki, a społeczeństwo nie jest zainteresowane problemem.

Uwzględniając rozwój formalno-instytucjonalny kreujący polski kontekst migracyjny Weinar wskazuje na trzy fazy kształtowania się polskiej polityki migracyjnej:

  • faza I, 1990–1997 — otwarcie granic i wejście w struktury międzynarodowe;
  • faza II, 1998–2001 — umocnienie tworzonego modelu polskiego w trakcie negocjacji członkowskich z Unią Europejską;
  • faza III, 2001–2003 — przygotowanie do członkostwa w Unii Europejskiej;
  • faza IV, od 2004 — europeizacja polskiej polityki migracyjnej.

Na każdym z tych etapów proponowano nowy zestaw regulacji migracji. Każdy z tych etapów stanowił równocześnie kolejny krok w procesie formowania się systemu przekonań na temat imigracji łączącego się ściśle z ideą modernizacji i europeizacji państwa polskiego.

Statystyki

  • W 2014 roku odnotowano ogromny wzrost liczby wniosków w sprawach o legalizację pobytu. Wojewodowie przyjęli 65 172 wnioski (pobyt czasowy, stały i rezydent) — 50% więcej niż rok temu.
  • Ponad dwukrotnie więcej osób ubiegało się o zezwolenie na pobyt stały (+104%), o zezwolenie na pobyt czasowy ubiegało się o 60% więcej cudzoziemców niż rok wcześniej, a liczba osób wnioskujących o pobyt rezydenta długoterminowego UE wzrosła o 9%. Szczegóły przedstawia Wykres 9.

 

Wykres 9. Liczba cudzoziemców, posiadających ważne dokumenty uprawniające do pobytu na terytorium RP (stan na 01.01.2015) — najliczniejsze obywatelstwa.

89

Źródło: Urząd do Spraw Cudzoziemców — Biuletyn statystyczny (2012–2014)

  • Obywatele Ukrainy złożyli 28,9 tys. wniosków w sprawach o legalizację pobytu, co stanowi 44% ogólnej liczby wniosków. Poza Ukrainą, najwięcej wniosków o legalizację pobytu składali obywatele: Wietnamu — 4,9 tys., Chin — 3,7 tys., Białorusi — 3,6 tys. i Rosji — 2,9 tys.
  • Biorąc pod uwagę, że zestawienie uwzględnia także dane nt. obywateli UE oraz ich rodzin aktualne top 10 wygląda następująco: Ukraina, Niemcy, Rosja, Białoruś, Wietnam, Włochy, Francja, Chiny, Bułgaria i Wielka Brytania. Szczegóły Wykres 10.

 

Wykres 10. Liczba cudzoziemców, posiadających ważne dokumenty uprawniające do pobytu na terytorium RP (stan na 01.01.2016) — najliczniejsze obywatelstwa.

90

Źródło: Urząd do Spraw Cudzoziemców — Biuletyn statystyczny (2012–2014)

  • Obywatele Unii Europejskiej (66,5 tys.) stanowią 38% populacji cudzoziemców, przy czym zdecydowana większość z nich (55,5 tys.) przebywa w RP na podstawie zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE.
  • Oprócz zaświadczenia (najpopularniejszego dokumentu poświadczającego legalność pobytu wśród cudzoziemców) najwięcej obcokrajowców jest posiadaczami karty pobytu wydanej z tytułu zezwolenia na pobyt czasowy (obywatele państw trzecich) — 49,6 tys. lub karty pobytu przy zezwoleniu na pobyt stały (obywatele państw trzecich + unici) — 48,1 tys.
  • 44% wniosków legalizacyjnych złożonych w całej Polsce przyjął Wojewoda Mazowiecki (28,6 tys.). Kolejne miejsca pod względem liczby wniosków zajmują wojewodowie: Małopolski — 6,2 tys., Dolnośląski — 5,9 tys., Wielkopolski — 3,9 tys. i Łódzki — 3,2 tys.
    Opracowanie na podstawie wyników MIPEX dostępnych na stronie http://www.mipex.eu/poland.

 

Kluczowe wnioski

  • Polska znajduje się w początkowej fazie transformacji z kraju wysyłającego w kierunku kraju przyjmującego. Populacja imigrantów w Polsce jest stosunkowo niska, szczególnie jeśli rozpatrujemy to w kontekście zachodnioeuropejskim, jednak wyraźna jest tendencja zwyżkowa. Liczba cudzoziemców posiadających ważne dokumenty pobytu na terenie Polski wzrastała z około 100 tys. w roku 2010 do 200 tys. w roku 2015.
  • Dynamicznie rozwija się proces internacjonalizacji szkolnictwa wyższego w Polsce. Cudzoziemcy stanowią coraz wyższy odsetek studentów, zarówno na uczelniach prywatnych, jak i państwowych.

 

Tabela 3. Charakterystyka populacji imigranckiej w Polsce.

t3_

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

 

Zmiany w polityce migracyjnej

Od 2010 roku, zgodnie z indeksem MIPEX, Polska przesunęła się o 5 punktów. Znaczące zmiany zostały dokonane w obszarze dostępu do obywatelstwa oraz w rozwoju polityki antydyskryminacyjnej.

Wykres 11. Zmiany podstawowych wskaźników MIPEX na przestrzeni lat 2010-2014 dla Polski.

91

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

  • Szereg zmian dokonujących się polskiej polityce migracyjnej stanowi efekt implementacji prawodawstwa wspólnotowego do rozwiązań krajowych.
  • W 2012 roku Rada Ministrów przyjęła dokument strategiczny „Polityka migracyjna Polski — stan obecny i postulowane działania” — dokument o znikomym wpływie na rozwiązania prawne w obszarze polityki migracyjnej.
  • Od 2012 roku trwają prace nad dokumentem „Polska polityka integracji cudzoziemców — założenia i wytyczne”.

 

Polityka integracyjna w kontekście EU28

W przypadku polskiej polityki migracyjnej i integracyjnej wyraźnie widoczny jest brak harmonijnego rozwoju, kompleksowości rozwiązań oraz postrzegania imigracji jako istotnego czynnika rozwoju ekonomicznego i społecznego. Porównanie indeksu MIPEX dla Polski i EU28 przedstawia Wykres 12.

Wykres 12. Wynik MIPEX dla EU28 i Polski.

92

Źródło: MIPEX 2015, www.mipex.eu

Na uwagę zasługuje wyższa od średniej unijnej wartość indeksu MIPEX dla obszarów: dostęp do obywatelstwa, pobyt stały oraz łączenie rodzin. Jednak w tak kluczowych dla funkcjonowania cudzoziemców obszarach jak dostęp do rynku pracy, edukacji, opieki zdrowotnej czy w zakresie partycypacji politycznej migrantów Polska osiąga wyniki znacząco niższe niż średnia dla państw unijnych.

Warto podkreślić rażąco niski poziom partycypacji politycznej migrantów. Jest to najniższy wynik spośród wszystkich 38 państw badanych w ramach indeksu MIPEX, uzyskując jedynie 6 punktów. Niższy wynik uzyskała jedynie Rumunia — 0 punktów. Na przeciwległym biegunie plasuje się Norwegia, osiągając wynik 82 punkty. Zgodnie z obowiązującymi zasadami bierne i czynne prawa wyborcze mają wyłącznie obywatele państw unijnych. Obywatel Unii Europejskiej, niebędący obywatelem polskimi, czyli obywatel innego niż Polska państwa członkowskiego, ma prawo wybierania w wyborach samorządowych. Jest to jednak prawo warunkowe. Przysługuje, jeżeli osoba łącznie spełnia poniższe kryteria:

  • zgodnie z prawem stale zamieszkuje w Polsce;
  • nie jest pozbawiona praw publicznych w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem;
  • najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat.

Aktywizacja polityczna powinna stanowić, obok aktywizacji społecznej i zawodowej, jeden z najistotniejszych obszarów działań integracyjnych skierowanych do społeczności imigranckich. Pomimo znaczącego rozwoju tego obszaru w krajach Europy Zachodniej, polskie rozwiązania prawne oraz sformułowane cele działań w obszarze polityki migracyjnej państwa wykazują znaczące zapóźnienia w tym zakresie. Przyjęte kierunki działań w obszarze integracji cudzoziemców w Polsce nie zakładają w najbliższej przyszłości przełomowych zmian w obszarze partycypacji politycznej imigrantów. Polska jak dotąd nie ratyfikowała, i nie planuje w najbliższym czasie ratyfikować6, Europejskiej Konwencji o udziale cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 roku7.

 

Literatura

  • Górny, Agata, Grabowska-Lusińska, Izabela, Lesińska, Magdalena. 2010. Transformacja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego.
  • Polityka migracyjna Polski — stan obecny i postulowane działania.
  • Polska polityka integracji cudzoziemców — założenia i wytyczne.
  • Koryś, Piotr i Okólski, Marek. 2004. Czas globalnych migracji. Mobilność międzynarodowa w perspektywie globalizacji, „Seria: Prace migracyjne” nr 55.