02. Wstęp

Obserwowany w ostatnich dekadach wzrost globalnej mobilności ludzkiej jest ważnym trendem społecznym mającym ogromny wpływ zarówno na kraje wysyłające, jak i społeczeństwa przyjmujące migrantów. Migracje są zjawiskiem, którego wpływ staje się dostrzegalny na każdym poziomie życia społecznego, począwszy od poziomu globalnego, a skończywszy na poziomie lokalnym. Dla wielu społeczeństw przyjmujących napływ cudzoziemców jest naturalnym procesem. Różnorodność i wielokulturowość jest dla tych społeczności istotnym elementem definiującym własną tożsamość. Drugi biegun to społeczeństwa, dla których imigracja jest wyzwaniem, poważnym problemem społecznym. Jednak bez względu na skalę doświadczeń migracyjnych, integracja cudzoziemców jest ważną kwestią społeczną wymagającą działań ze strony władz publicznych. Dotyczy to zarówno państw takich jak Polska, o wyjątkowo krótkiej współczesnej historii imigracyjnej, gdzie cudzoziemcy stanowią niespełna 1% społeczeństwa oraz takich jak np. Niemcy, Wielka Brytania lub Francja o wysokim odsetku społeczności imigranckich. Pomimo znaczących doświadczeń w przyjmowaniu imigrantów przez państwa Europy Zachodniej, polityka migracyjna i integracyjna jest nadal przedmiotem publicznych debat. W przeciwieństwie do Polski, punktem wyjścia nie jest kwestia otwartości bądź zamknięcia się na napływ cudzoziemców lub uchodźców, ale dyskusja związana z europejskim kryzysem migracyjnym. W większości dotyczy ona liczby przyjmowanych osób i efektywności działań integracyjnych. W Polsce, tocząca się od 2015 roku, debata publiczna na ten temat zdominowana jest przez spór o samą zasadność włączenia Polski do programu relokacji i przesiedleń. Nadal stawiane jest pytanie — czy przyjmować uchodźców? — zamiast kluczowego pytania w tej kwestii: jak uchodźców integrować?Pomijając niewielką skalę napływu cudzoziemców do Polski wydaje się zasadne wypracowanie, już na tym etapie, skutecznych metod integracji cudzoziemców i włączania ich do społeczeństwa polskiego. Niestety ponad dwie dekady rozwoju zjawiska imigracji w Polsce zajęło wypracowanie dokumentu strategicznego, który powstał dopiero w 2012 roku Dotychczasowy brak strategii migracyjnej skutkował działaniami doraźnymi, realizowanymi ad hoc w odpowiedzi na pojawiające się coraz to nowe problemy. Charakterystyczną cechą polskiej polityki migracyjnej jest nadal jej reakcyjność i brak strategicznego planowania. Działania organów państwa skupione są na doraźnych rozwiązaniach prawnych, regulujących napływ cudzoziemców do Polski, walce z imigracją nieuregulowaną i szarą strefą ekonomiczną generowaną przez napływających do Polski imigrantów ekonomicznych. Nierozwiązany nadal w wystarczającym stopniu jest również problem integracji cudzoziemców w naszym kraju, zarówno jeśli chodzi o opracowanie strategicznych dokumentów regulujących ten obszar, jak i stworzenie efektywnych narzędzi integracyjnych. Działaniami integracyjnymi objęte są jedynie osoby ze statusem uchodźcy bądź ochroną uzupełniającą.

W polskiej polityce integracji cudzoziemców nadal pomijany jest wymiar lokalny. Proces recepcji i preintegracji cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy oraz integracji cudzoziemców z uzyskaną ochroną nie obejmuje obszaru działań samorządów lokalnych. Żaden z elementów tych działań nie jest zadaniem własnym samorządów w Polsce, z wyjątkiem edukacji nieletnich cudzoziemców w szkołach publicznych. Pomimo tego nieliczne samorządy wykazują się znaczącą aktywnością na tym polu i podejmują własne działania skierowane do cudzoziemców osiedlających się w społecznościach lokalnych. Jednak bez systemowych rozwiązań w tym zakresie, precyzyjnego określenia zakresu obowiązków władz samorządowych i narzędzi do realizacji postawionych celów, takie inicjatywy będą nadal jednostkowymi przykładami dobrych praktyk. Szczególnie istotne jest zapewnienie wsparcia finansowego i merytorycznego ze strony władz centralnych i przygotowanie instytucji lokalnych do nowych działań.

 

Integracja cudzoziemców

Poruszając się w obszarze zjawisk migracyjnych nie można pominąć systematyzacji zasadniczych pojęć oraz koncepcji teoretycznych. Już samo pojęcie „integracja społeczna” jest pojęciem nieprecyzyjnym i wieloznacznym. W przypadku zjawisk migracyjnych pojęcie „integracja” jest przede wszystkim jednym z poziomów relacji pomiędzy grupami imigranckimi a społeczeństwem przyjmującym. Jest to poziom, jak stwierdza Małgorzata Budyta-Budzyńska, „wchodzenia” w społeczeństwo przyjmujące (Budyta-Budzyńska 2011: 47). W tym podejściu separacja, adaptacja, integracja i asymilacja traktowane są jako kolejne poziomy — od separacji, poziomu najsłabszego, najmniej zaawansowanego, do poziomu pełnej unifikacji w postaci asymilacji. Przy czym warto zaznaczyć, iż zarówno pojęcie „integracja”, jak i pozostałe: „separacja”, „adaptacja” i „asymilacja”, są pojęciami obejmującymi swoim znaczeniem zarówno proces jak i stan — rezultat tego procesu.

Schemat 1. Skala relacji pomiędzy grupami imigranckimi a społeczeństwem przyjmującym.

01

Źródło: opracowanie własne

Separacja (marginalizacja) oznacza najniższy poziom relacji pomiędzy społecznością imigrancką a społeczeństwem przyjmującym (większościowym). W tym zjawisku istotna jest geneza czynników wykluczających. Z jednej strony, separacja może być efektem samoizolowania społeczności cudzoziemskich. Stan ten będzie efektem przyjętej strategii grup imigranckich w relacjach ze społeczeństwem przyjmującym. Z drugiej zaś strony, może być on również efektem marginalizacji społecznej, ekonomicznej lub systemowej, przy jednoczesnym braku skutecznych narzędzi włączających imigrantów do społeczeństwa przyjmującego. Efektem jest wypchnięcie społeczności imigranckich na margines społeczeństwa, przy jednoczesnym braku możliwości włączenia.

Schemat 2. Relacja pomiędzy społeczeństwem przyjmującym a społecznością imigrancką — poziom separacja.

02

Źródło: opracowanie własne

Minimalny poziom relacji pomiędzy społeczeństwem przyjmującym a grupami imigranckimi to poziom adaptacji. Obejmuje przystosowanie wyłącznie na poziomie funkcjonalnym. Zakłada przyswojenie wzorów zachowań, norm i wartości niezbędnych dla efektywnego funkcjonowania w kluczowym dla przeżycia obszarze życia — aktywności zawodowej/biznesowej. Poziom ten, podobnie jak separacja, nie zakłada nawiązywania relacji pozazawodowych z przedstawicielami społeczeństwa przyjmującego. Normy, wartości, kultura — wyznaczniki tożsamości imigranckiej — pozostają bez zmian.

Schemat 3. Relacja pomiędzy społeczeństwem przyjmującym a społecznością imigrancką — poziom adaptacja.

03

Źródło: opracowanie własne

Integracja w tym ujęciu jest procesem i stanem, w którym jednostki i grupy imigranckie nawiązują relatywnie trwałe związki z członkami społeczeństwa przyjmującego. Ten poziom włączenia w społeczeństwo przyjmujące zakłada uczestnictwo w różnych obszarach życia społecznego. Wymaga przyswojenia na wyższym poziomie kompetencji językowo-kulturowych oraz zmiany w sposobie budowania własnej tożsamości. Niezbędne jest wykształcenie w cudzoziemcach chęci stania się częścią społeczeństwa przyjmującego. Natomiast ze strony społeczeństwa przyjmującego warunkiem koniecznym osiągnięcia poziomu zintegrowania jest zgoda na włączenie cudzoziemców do społeczeństwa oraz wytworzenie mechanizmów włączających. Integracja zatem wymaga środowiska społecznego akceptującego imigrantów oraz wspierającej ich polityki państwa. Jest procesem dwustronnym, wymagającym zmian zarówno ze strony przedstawicieli społeczności imigranckich, jak i społeczeństwa przyjmującego.

Schemat 4. Relacja pomiędzy społeczeństwem przyjmującym a społecznością imigrancką — poziom integracja.

04

Źródło: opracowanie własne

W odniesieniu do zjawiska integracji migrantów przymusowych wyodrębnić należy dwa zasadnicze procesy: preintegrację oraz integrację właściwą. Okres preintegracji obejmuje czas od złożenia przez cudzoziemca wniosku o objęcie ochroną do chwili wydania decyzji. Stanowić powinien wstępną fazę przygotowującą imigranta do późniejszego opuszczenia ośrodka pobytowego i rozpoczęcia procesu integracji ze społeczeństwem przyjmującym.

Poziomem najwyższym bliskości relacji społeczności imigranckiej ze społeczeństwem przyjmującym jest asymilacja. Jest to proces jednokierunkowy, w trakcie którego cudzoziemcy wchodzący w społeczeństwo w pełni przejmują wartości i normy kulturowe, upodabniając się do przedstawicieli grupy dominującej. Ten poziom zakłada pełne wyzbycie się własnej odrębności kulturowej i przemianę własnej tożsamości.

Schemat 5. Relacja pomiędzy społeczeństwem przyjmującym a społecznością imigrancką — poziom asymilacja.

05

Źródło: opracowanie własne

Proces włączania imigrantów do społeczeństwa przyjmującego przebiega równolegle na wielu obszarach. Dotyczy przede wszystkim wymiaru ekonomicznego, kulturowego, społeczno-politycznego i tożsamościowego. W każdym z tych wymiarów możemy mieć do czynienie z różnym poziomem bliskości, włączania przedstawicieli grup mniejszościowych do grupy dominującej.

 

Polska polityka integracji cudzoziemców

Podejmując zagadnienie integracji cudzoziemców w Polsce warto także wyjść poza koncepcje teoretyczne i odnieść się do strategicznego dokumentu „Polityka migracyjna Polski — stan obecny i postulowane działania”. W założeniu dokument ten ma pełnić rolę kreującą i definiującą polską politykę migracyjną. Integracja, zgodnie z tą strategią, określa relację pomiędzy państwem polskim a społecznościami imigranckimi oraz stanowi pożądany efekt działań podejmowanych przez państwo polskie w stosunku do społeczności imigranckich w Polsce. Za kluczowe narzędzia integracji cudzoziemców w Polsce uznaje się rynek pracy, nauczanie języka polskiego oraz znajomość polskiej kultury (Polityka migracyjna Polski 2012: 72). Strategia, poza definiowaniem funkcjonalnym celów integracji cudzoziemców, wskazuje również działania na rzecz spójności społecznej i włączenia imigrantów do społeczeństwa polskiego (Polityka migracyjna Polski 2012: 73). W tym ujęciu widoczne jest wyraźnie podejście do integracji jako wielowymiarowego, dwustronnego procesu, którego warunkiem koniecznym, dla efektywnych działań integracyjnych, jest dostosowanie i przygotowanie kluczowych instytucji publicznych. Pomimo tego, iż w strategii dostrzeżona została istotna rola samorządów terytorialnych w ramach istniejącego systemu zarządzania migracjami, a wśród postulatów można znaleźć między innymi zwiększenie roli samorządów lokalnych w obszarze integracji cudzoziemców i rozpoczęcie dyskusji dotyczącej nadania cudzoziemcom praw wyborczych na poziomie samorządu terytorialnego, nie ma to jak na razie znaczącego przełożenia na praktyczne rozwiązania.

Zgodnie z aktualnymi rozwiązaniami Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej jest podmiotem kreującym i koordynującym działania państwa polskiego w zakresie integracji cudzoziemców. Warto jednak zaznaczyć, iż dokument „Polityka migracyjna Polski — stan obecny i postulowane działania” dostrzega istotną rolę instytucji poziomu lokalnego w powodzeniu procesu integracji uchodźców:

Działania mające na celu realizację tych założeń powinny być prowadzone na szczeblu lokalnym, ponieważ administracja lokalna, jak również organizacje pozarządowe działające w terenie, mają lepsze rozeznanie odnośnie do specyfiki potrzeb imigrantów mieszkających na obszarze ich działania. W celu zapewnienia spójności prowadzonych inicjatyw, wskazane jest koordynowanie oraz monitorowanie realizacji polityki na poziomie centralnym. Rozbudowanie infrastruktury integracyjnej powinno odbywać się z wykorzystaniem już istniejącego systemu, tj. struktur systemu pomocy społecznej; należy jednak zwiększyć rolę innych instytucji i organizacji lokalnych, np. urzędów pracy, a ponadto pracodawców, szkół i organizacji pozarządowych.

Pożądanym kierunkiem zmian w działaniach integracyjnych jest decentralizacja. Jednak bez odpowiedniego wsparcia instytucji poziomu lokalnego potencjał tego rozwiązania nie zostanie w pełni wykorzystany. Szczególnego znaczenia nabiera ten problem w kontekście włączenia Polski do programu relokacji i przesiedleń uchodźców.