05. Preintegracja cudzoziemców wnioskujących o ochronę międzynarodową

Preintegracja jest wstępnym etapem procesu integracji cudzoziemców ze społeczeństwem. Zgodnie z raportem NIK, średnio okres oczekiwania na wydanie decyzji trwa 14,5 miesiąca, a w skrajnych przypadkach nawet do 2–3 lat. Dla badanego ośrodka pobytowego dla cudzoziemców w Grupie okres przebywania w ośrodku rozkładał się następująco:

Wykres 1. Okres przebywania w ośrodku dla cudzoziemców respondentów badania (N = 45, brak danych = 8).

w1

Źródło: badania własne

Cudzoziemcy, którzy złożyli wniosek o nadanie statusu uchodźcy mają prawo do przebywania w ośrodku pobytowym dla cudzoziemców (świadczenia ośrodkowe) lub na wydanie decyzji mogą oczekiwać zamieszkując w wynajętym mieszkaniu (świadczenia pozaośrodkowe). Chociaż za preintegrację cudzoziemców odpowiedzialny jest Urząd do Spraw Cudzoziemców, w znaczącej części proces ten ma wymiar lokalny.

Schemat 1. Pomoc socjalna dla cudzoziemców ubiegających się o ochronę w Polsce.

06

Źródło: Opracowanie własne

W przypadku pobytu cudzoziemców w ośrodku wymiar lokalny obejmuje funkcjonowanie ośrodka pobytowego na terenie gminy. Nieuregulowanym zagadnieniem jest kwestia odpowiedzialności za relacje pomiędzy społecznością lokalną, w której zlokalizowany został ośrodek pobytowy, a cudzoziemcami. Władze samorządowe w tym obszarze nie dysponują żadnymi efektywnymi narzędziami ani środkami finansowymi, natomiast Urząd do Spraw Cudzoziemców w ograniczonym stopniu bierze odpowiedzialność za tę kwestię, interweniując jedynie w przypadku pojawiających się poważnych problemów na linii społeczność lokalna–społeczność ośrodka. Praktyka pracy w ośrodkach pobytowych pokazuje, iż to właśnie lokalne władze samorządowe, przy częstym wsparciu organizacji pozarządowych, borykają się z problemem pojawiających się konfliktów.

Świadczenia pozaośrodkowe, które wybiera część cudzoziemców, oznaczają rozproszony charakter ich zamieszkania. Wybór miejsca osiedlenia uzależniony jest między innymi od lokalnego rynku nieruchomości oraz lokalnego rynku pracy. W większości przypadków osiedlenie ma jednak charakter skupiony wokół ośrodka pobytowego w odległości kilku, kilkunastu kilometrów. Wynika to z konieczności comiesięcznego odbioru świadczeń pieniężnych w ośrodku pobytowym oraz korzystania z podstawowej opieki zdrowotnej w punkcie ambulatoryjnym ośrodka. Na wybór miejsca zamieszkania ma wpływ również lokalizacja szkoły, do której uczęszczają dzieci. Obszar styczności społeczności lokalnej z cudzoziemcami w trakcie procedury rozpatrywania wniosku o ochronę w takim przypadku przybiera formę rozproszoną — indywidualnych kontaktów z cudzoziemcami zamieszkałymi na obszarze gminy poprzez kontakty sąsiedzkie.

Drugim istotnym obszarem lokalnego wymiaru działań preintegracyjnych jest edukacja uczniów cudzoziemskich w lokalnych szkołach publicznych. Szerzej to zagadnienie, wspólne dla procesu preintegracji i integracji, będzie omówione w dalszej części raportu. W przypadku ośrodków pobytowych wybór placówki odpowiedzialnej za przyjęcie uczniów cudzoziemskich wynika z rejonizacji. W takich wypadkach mamy często do czynienia z sytuacją znaczącego obciążenia jednej szkoły, do której uczęszczają uczniowie z ośrodka pobytowego. W zależności od aktualnej sytuacji liczba uczniów podlega znacznym wahaniom: od kilku do kilkudziesięciu procent uczniów cudzoziemskich w klasach. Natomiast w przypadku świadczeń pozaośrodkowych nie pojawia się problem dużej liczby uczniów cudzoziemskich w jednej szkole.

Warunki podejmowania nauki przez cudzoziemców w polskich szkołach są określone przepisami Ustawy o systemie oświaty oraz Rozporządzenia MEN. Zgodnie z nimi cudzoziemcy korzystają z nauki i opieki na takich samych warunkach jak obywatele polscy we wszystkich typach publicznych przedszkoli i szkół do ukończenia 18 lat lub ukończenia gimnazjum. Aby wspomóc uczniów cudzoziemskich w zakresie niwelowania braków edukacyjnych oraz bariery językowej szkoła może skorzystać z dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego oraz zatrudnić nauczyciela wspierającego lub asystenta kulturowego. Środki na finansowanie tych działań pochodzą z budżetu gminy jako organu prowadzącego szkołę. Natomiast do samorządu lokalnego trafiają one jako subwencja oświatowa odpowiednio zwiększona o około 20–150%, zależnie od łącznej liczby uczniów korzystających z zajęć w danej szkole.

Edukacja uczniów uchodźczych w polskich szkołach jest jednym z nielicznych narzędzi preintegracyjnych skierowanych do cudzoziemców oczekujących na nadanie statusu uchodźcy w Polsce. Pozostałe narzędzia preintegrcyjne obejmują jedynie prowadzone w ośrodkach pobytowych lektoraty języka polskiego i ograniczoną możliwość podejmowania zatrudnienia przez cudzoziemców w przypadku przedłużającej się procedury. Brak efektywnych działań integracyjnych krytykują organizacje pozarządowe pracujące z cudzoziemcami:

[…] gdyby nie działalność organizacji pozarządowych to ośrodek zapewniałby tylko to minimum, czyli spanie, wyżywienie i tyle. Natomiast wszelkie potrzeby związane chociażby z dostępem do jakiejkolwiek pomocy prawnej, psychologicznej, opieką nad dziećmi i wszystko inne, tego nie było. Teraz to się zmieniło, ponieważ teraz ośrodek już ma jakby ustawowo zapewnić jakąś opiekę dzieciom małym, jeszcze w wieku przedszkolnym […]. No ale tak poza tym to nic się nie zmienia, wszystko inne robią lub nie robią organizacje pozarządowe, w zależności od tego, czy są czy ich nie ma.

Powyższa diagnoza pracownika organizacji pozarządowej działającej w ośrodku pobytowym trafnie przedstawia sytuację cudzoziemców w ośrodkach pobytowych i jest zgodna ze stanowiskiem wielu organizacji pracujących z uchodźcami. Obecne rozwiązania ograniczają się głównie do zapewnienia warunków życia w ośrodkach pobytowych, bez rozwijania działań preintegracyjnych. Lukę tę często wypełniają organizacje pozarządowe.

Poniżej analizie zostaną poddane kluczowe zagadnienia mające istotny wpływ na przebieg i efektywność procesu preintegracji cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w Polsce: lokalizacja i funkcjonowanie ośrodków pobytowych, kursy języka polskiego, dostęp do rynku pracy, praca socjalna w ośrodkach pobytowych oraz świadczenia pozaośrodkowe.

Lokalizacja ośrodków pobytowych

Konieczność stworzenia systemu recepcji i integracji cudzoziemców poszukujących ochrony w Polsce wynikała z ratyfikacji na początku lat 90. XX w. Konwencji Genewskiej o ochronie uchodźców. Od tego momentu Polska stała się elementem globalnego systemu ochrony uchodźców. Za ochronę uchodźców w Polsce odpowiada Urząd do Spraw Cudzoziemców, który wraz z ośrodkami pobytowymi i recepcyjnymi oraz punktami obsługi cudzoziemców tworzy polski system recepcji migrantów przymusowych. Reguluje to Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Polski. Aktualnie UdSC zarządza 11 obiektami — ośrodkami dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy lub azylu. Rozmieszczenie ośrodków przedstawia mapa 1.

Mapa 1. Ośrodki pobytowe i recepcyjne w Polsce.

07

Źródło: Informator Więcej wiedzy — mniej strachu — uchodźcy w Polsce, UdSC

System ośrodków pobytowych tworzą 2 typy ośrodków. Spośród obecnych 11 obiektów jedynie 4 są własnością publiczną, w pełni zarządzaną przez UdSC (Czerwony Bór, Biała Podlaska, Dębak, Linin). Pozostałe ośrodki są wyłaniane w trybie przetargu nieograniczonego na „Zakwaterowanie i wyżywienie cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej”. Aktualnie nie ma wypracowanych procedur lokowania ośrodków dla cudzoziemców, obejmujących pracę ze społecznością lokalną w postaci działań informacyjnych, przygotowania lokalnych instytucji do pracy z cudzoziemcami i szkoleń ich personelu z zakresu pracy z klientem cudzoziemcem. Istotnym elementem tego procesu powinny być również działania skierowane bezpośrednio do społeczności lokalnej w postaci warsztatów z zakresu problematyki uchodźstwa i migracji, wielokulturowości oraz różnic kulturowych. Ważnym elementem działań powinno być także wypracowanie mechanizmów rozładowywania potencjalnych konfliktów oraz stworzenie pola do współpracy pomiędzy społecznością ośrodka a społecznością lokalną.

Czyli przygotowanie środowiska, zanim pojawi się ośrodek, tak by było najlepiej, ale urząd [Urząd do Spraw Cudzoziemców — przyp. autora] twierdzi, że nie zawsze jest w stanie, nie zawsze ma czas.

Ostatnie miesiące szczególnie wyraźnie pokazały newralgiczność tego obszaru w postaci protestów społeczności lokalnych wobec planów tworzenia nowych ośrodków. Założenie nowego ośrodka pobytowego w ramach procedury zamówień publicznych wymaga od podmiotu uczestniczącego w przetargu, zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ), jedynie poinformowania samorządu lokalnego o zamiarze uczestnictwa w postępowaniu. Władze samorządowe pozbawione są jakichkolwiek możliwości decyzyjnych w tym procesie:

Dlatego, że tak naprawdę my nie mieliśmy żadnego wpływu na to, czy ten ośrodek powstanie, czy nie. On po prostu z dnia na dzień powstał i wszyscy zostaliśmy postawieni przed faktem dokonanym. Nikt tak naprawdę nie przygotował nas… instytucji, szkoły. Ja nie mówię tutaj o ośrodku pomocy, ale szkoły chociażby, na to, że taki ośrodek powstanie, że trzeba się do tego jakoś przygotować.

Opisywana przez respondenta badania sytuacja powtarza się od lat. Obecne kryteria wyboru ofert, zgodnie z najnowszym SIWZ z 2015 roku, nadal opierają się głównie na kryterium cenowym (stanowiącym 45% oceny) oraz kryteriach odwołujących się do lokalizacji przestrzennej obiektu i warunków bytowych w ośrodku. Nie są premiowane ośrodki już istniejące, odznaczające się poprawnymi relacjami ze społecznością lokalną i pewnym stopniem akceptacji dla funkcjonowania ośrodka pobytowego. Procedura przetargowa nie wprowadza również obowiązku pracy ze społecznością lokalną w kierunku przygotowania jej do funkcjonowania takiego ośrodka.

Centralnym problemem związanym z lokalizacją ośrodków pobytowych w Polsce jest ich wykluczający przestrzennie charakter. Jedynie 2 ośrodki, spośród aktualnie istniejących 11, zlokalizowane są w dużych miastach powyżej 100 tysięcy mieszkańców. Pozostałe obiekty zlokalizowane są w małych miejscowościach, na obszarach wiejskich bądź na obszarach niezamieszkałych (obszary leśne).

Tabela 1. Charakterystyka ośrodków pobytowych w Polsce.

t1

Źródło: Opracowanie własne

Problem wykluczenia przestrzennego ośrodków pobytowych dotyczy większości obiektów. Od wielu lat organizacje pozarządowe starają się wpływać na politykę lokalizacji ośrodków realizowaną przez UdSC. Problem ten dostrzegają zarówno pracownicy publicznych instytucji pomocowych:

A tutaj ciągle mamy do czynienia z ośrodkami, gdzie ludzie są wyizolowani, odizolowani, bez perspektyw na przyszłość, bez możliwości podjęcia legalnej pracy, bez wizji na to, że poprawią swoje warunki życia i bez realnej wizji na to kiedy mogą powrócić do kraju. To nie jest dobry pomysł na życie.

oraz pracownicy organizacji pozarządowych:

Tylko cały czas ośrodki lokalizowane są poza dużymi miastami, to jest cały czas ten problem, np. ośrodek w Bezwoli, czy ośrodek w Czerwonym Borze, które są byłymi jednostkami wojskowymi, są w lesie. Ja rozumiem, że wtedy nie generuje się tego problemu: ośrodek–społeczność przyjmująca lokalna. No ale ci ludzie się nie integrują, bo siedzą w lesie.

Warto podkreślić dokonującą się w ostatnich latach jakościową zmianę w systemie funkcjonowania systemu recepcji cudzoziemców w Polsce — zmniejszenia istotności kryterium cenowego na rzecz warunków bytowych. Jednak pomimo dokonywanych zmian cały system i sposób jego funkcjonowania wymaga reorganizacji. W obecnym kształcie jest to system charakteryzujący się ograniczoną funkcjonalnością, wysokimi kosztami i niską efektywnością działań. Wprowadzane zmiany są nadal niewystarczające, aby zniwelować istniejące czynniki wykluczające przestrzennie i społecznie przebywających w tych ośrodkach cudzoziemców.

Problem jest szczególnie dostrzegany przez cudzoziemców oczekujących na nadanie statusu uchodźcy, dla których wykluczająca przestrzennie lokalizacja jest istotnym argumentem za zamieszkaniem na świadczeniach pozaośrodkowych. Zarówno badani cudzoziemcy, jak również pracownicy organizacji pozarządowych wskazują na zalety lokalizacji ośrodków pobytowych położonych w miastach:

Myślę, że w dużych miastach nawet pobyt w ośrodkach nie byłby taki separujący. Te osoby pojawiając się w większym mieście, mają większą szansę, żeby znaleźć mieszkanie, znaleźć pracę, nawiązać kontakty. Trzeba iść do sklepu, coś kupić, jest taka możliwość wyjścia, porozmawiania w języku polskim.

Rozpatrując szerzej ten problem należy zwrócić szczególną uwagę na lokalizację ośrodka pobytowego. Przez pojęcie „lokalizacja ośrodka pobytowego” rozumieć należy szeroki zespół cech środowiskowych i społecznych odgrywających istotną rolę w działaniach preintegracyjnych. Do cech środowiskowych zaliczyć należy wielkość i charakter miejscowości, w której ma działać ośrodek, istnienie bądź nieistnienie bezpośredniego sąsiedztwa społeczności lokalnej, dostęp do usług społecznych (szkół, opieki zdrowotnej, usług, sklepów, organizacji pozarządowych, transportu publicznego itp.). Natomiast do cech społecznych zaliczyć należy relacje pomiędzy społecznością lokalną a społecznością cudzoziemską ośrodka pobytowego, stosunek władz lokalnych do ośrodka pobytowego oraz cudzoziemców, zaangażowanie lokalnych szkół, liderów społecznych, organizacji pozarządowych w budowanie pozytywnych relacji pomiędzy społecznością lokalną a społecznością imigrantów.

Analiza umiejscowienia poszczególnych ośrodków nie ma na celu wskazania lepszego typu lokalizacji — duże lub małe miasto czy wieś jako preferowany typ. Każda lokalizacja ma zalety i wady, jednak podstawową kwestią jest zlokalizowanie ośrodka pobytowego w przestrzeni zamieszkałej. Umiejscowienie w większych miejscowościach ułatwia dostęp do usług społecznych i rynku pracy oraz pomocy organizacji działających na rzez uchodźców (większość organizacji działających na rzecz uchodźców zlokalizowana jest m.in. w Warszawie, Białymstoku, Lublinie, Krakowie, Poznaniu i Toruniu). Zapewnia również wyższy stopień anonimowości, co również ma swoje dobre i złe strony. Natomiast lokalizacja ośrodka w małej miejscowości daje większą możliwość pracy ze społecznością lokalną w obszarze integracji, budowania pozytywnych relacji oraz przygotowania społeczności lokalnej do sąsiedztwa z nim, ze społecznością ośrodka.

Przywołując przykład miejscowości Grupa w województwie kujawsko-pomorskim, tę lokalizację uznać należy za odznaczającą się poprawnymi relacjami pomiędzy społecznością lokalną a cudzoziemcami przebywającymi w ośrodku. Istnienie ośrodka od 2008 roku nie spowodowało dotąd poważniejszych konfliktów społecznych. Respondenci oceniają tę lokalizację jako sprzyjającą integracji:

Myślę, że ten ośrodek jest położony w takiej miejscowości, która sprzyja integracji. Po pierwsze nie jest położony za miastem, ani w jakiejś odległej wsi, w której mieszkańcy ośrodka nie mieli by kontaktu z mieszkańcami [cudzoziemcami — przyp. autora]. Grupa jest małą miejscowością, więc ludzie czują się ze sobą związani, znają siebie nawzajem. Ponadto jest to ośrodek, który nie jest ośrodkiem zamkniętym, więc mieszkańcy mogą wychodzić na teren Grupy, robić zakupy w pobliskich marketach więc to wszystko sprzyja jakby poznawaniu mieszkańców. Ponadto wiemy, że niektórzy mieszkańcy ośrodka, którzy wcześniej poprzez różne działania poznali się, zaprzyjaźnili, utrzymują ze sobą kontakty. Oczywiście takie położenie ośrodka w centrum w zasadzie w małej miejscowości rodzi też poważne konflikty. To nie jest tak, że to sprzyja integracji. Ale jest to na pewno najlepsze z możliwych położeń. Nie jest to duże miasto, gdzie wszyscy są anonimowi, ale też nie jest to jakaś miejscowość, która jest gdzieś położona daleko w lesie, zupełnie odizolowana od środowiska lokalnego.

Funkcjonowanie ośrodka nie wywołało poważniejszych problemów i konfliktów społecznych. Zdarzały się sytuacje wymagające podjęcia działań mediacyjnych, w które zaangażowane były władze lokalne, działająca w ośrodku Polska Akcja Humanitarna oraz UdSC. Jednak generalnie uznać należy tę lokalizację za pozytywny przykład działania ośrodka dla cudzoziemców w małej społeczności lokalnej.

Funkcjonowanie ośrodków pobytowych

Żaden działający w Polsce ośrodek dla cudzoziemców nie powstał z przeznaczeniem na tego typu funkcję. Są to budynki zaadaptowane na potrzeby zakwaterowania cudzoziemców, między innymi budynki koszarowe, hotel robotniczy lub ośrodek wypoczynkowy. W związku z tym standard tych obiektów jest zróżnicowany i generalnie dość niski, zarówno jeśli chodzi o części wspólne, jak i pokoje mieszkalne. Standardem jest funkcjonowanie całej rodziny w jednym pomieszczeniu mieszkalnym, bez wyodrębnionej kuchni lub jadalni oraz wydzielonych sypialni. Taka sytuacja ma negatywny wpływ na możliwość podtrzymywania życia rodzinnego i relacje wewnątrzrodzinne. Ogólnie cudzoziemcy bardzo nisko oceniają warunki życia w ośrodkach. Potwierdziło to również badanie ilościowe przeprowadzone wśród cudzoziemców przebywających w ośrodku w Grupie. Dotyczy to zarówno ogólnej oceny ośrodka pobytowego, jak i kluczowych kwestii, takich jak wyżywienie, utrzymanie czystości czy wyposażenie pomieszczeń.

Wyżywienie w ośrodkach pobytowych od wielu lat jest bardzo drażliwą kwestią i powodem protestów cudzoziemców. Mieszkańcy ośrodka w Grupie ocenili oferowane im wyżywienie bardzo nisko. Zaledwie 2 osoby oceniły poziom wyżywienia jako „dobry”, a 11 osób na poziomie średnim. Ocena pozostałych osób była „zła” lub „bardzo zła”.

Wykres 2. Jak ogólnie ocenia Pan/Pani wyżywienie w ośrodku? (N = 45, brak danych = 3).

w2

Źródło: badania własne

Badanie potwierdziło istniejący od bardzo dawna problem jakości wyżywienia w ośrodkach pobytowych. Jest to najniżej, spośród badanych, oceniona kwestia. Negatywne oceny odnośnie do wyżywienia dotyczą przede wszystkim zbyt małych porcji, złego smaku i jego niskiej jakości. Jedna z typowych wypowiedzi cudzoziemców na temat serwowanych w ośrodku posiłków:

Dawano tam darmowe posiłki, ale nie dało się tego jeść, jedzenie było takie… jak z plasteliny.

Ogólnie można stwierdzić, iż wygląd, wyposażenie oraz utrzymanie czystości w ośrodkach pobytowych budzi wiele zastrzeżeń. Zauważalne jest zarówno poważne niedoinwestowanie ośrodków rządowych, jak i niski standard ośrodków prywatnych — co wynika z dominacji kryterium cenowego w postępowaniu przetargowym. W ocenie utrzymania czystości w ośrodku w Grupie dominuje ocena „średnia”, przy niewielkiej przewadze ocen pozytywnych nad negatywnymi.

Wykres 3. Jak ogólnie ocenia Pan/Pani czystość w ośrodku? (N = 45, brak danych = 6).

w3

Źródło: badania własne

Zastrzeżenia cudzoziemców przebywających w ośrodku w Grupie budzi wygląd i wyposażenie pomieszczeń. Przeważają oceny średnie i negatywne.

Wykres 4. Jak ogólnie ocenia Pani/Pan wygląd i wyposażenie pomieszczeń w ośrodku? (N = 45, brak danych = 7).

w4

Źródło: badania własne

Należy zauważyć, iż na ocenę warunków oferowanych w ośrodku pobytowym w Grupie ma wpływ między innymi fakt, iż jest to jeden z nielicznych ośrodków oferujących łazienki przy pokojach mieszkalnych. To element często podkreślany przez cudzoziemców jako zaleta tego obiektu. Standardem ośrodków w Polsce są wspólne pomieszczenia kuchenne oraz wspólne toalety i łazienki.

Ocenie został również poddany personel ośrodka, pod kątem życzliwości i przyjaznego nastawienia w stosunku do cudzoziemców.

Wykres 5. Czy uważa Pan/Pani, że pracownicy ośrodka są życzliwi i przyjaźnie nastawieni do mieszkańców ośrodka? (N = 45, brak danych = 1).

w5

Źródło: badania własne

Na podkreślenie zasługuje pozytywna ocena pracowników ośrodka przez ich mieszkańców. Jest to szczególnie istotne, ze względu na ograniczone szkolenia pracowników z zakresu przygotowania do pracy w środowisku wielokulturowym. Na ten problem zwraca uwagę jeden z pracowników ośrodka.

Przede wszystkim ja uważam, że brak szkoleń, brak możliwości jakby pogłębiania swojej wiedzy na temat problemów wynikających z pracy z uchodźcami, różnic kulturowych. […] Poza pracownikami fundacji [Polska Akcja Humanitarna — przyp. autora], gdzie mieliśmy możliwość uczestniczenia w tego typu szkoleniach to myślę, że pracownicy administracji nie mają takiej możliwości. […] A poza tym, nie przypominam sobie sytuacji żeby ktoś tutaj kiedykolwiek wspólnie, jako pracownicy wielu instytucji mieli możliwość uczestniczenia w jednym wspólnym jakimkolwiek szkoleniu. Przez pięć lat nigdy taka sytuacja nie miała miejsca.

Kursy języka polskiego

Kursy języka polskiego w ośrodkach dla cudzoziemców uznać należy za jedyne działanie preintegracyjne realizowane przez UdSC. Lekcje są prowadzone przez podmioty wybierane w trybie zamówień publicznych na „świadczenie usług edukacyjnych na potrzeby Urzędu do Spraw Cudzoziemców”. Przetarg z 2015 roku wprowadził wiele zmian w zakresie technicznej i merytorycznej organizacji kursów. Wprowadzono między innymi jednolity system nauczania języka polskiego we wszystkich ośrodkach. W ramach najnowszego zamówienia podmiot prowadzący lekcje jest zobowiązany prowadzić 2 godziny zajęć 2 razy w tygodniu dla osób dorosłych oraz godzinę 3 razy w tygodniu dla każdej z grup w ośrodkach recepcyjnych (Dębak i Biała Podlaska) oraz godzinę 5 razy w tygodniu dla każdej z grup w pozostałych ośrodkach. Ta liczba godzin zajęć z języka polskiego, jako niewystarczająca, wywołała zastrzeżenia między innymi NIK podczas kontroli w 2015 roku. Pomimo wprowadzonych zmian w zakresie organizacji kursów nauczania języka polskiego w ośrodkach pobytowych, sposób prowadzenia zajęć spotyka się nadal z krytyką ze strony organizacji pozarządowych:

Utrzymuje się jakąś namiastkę działań preintegracyjnych, ale w tych działaniach prawie, że nikt nie chce uczestniczyć. Dobrym przykładem jest język polski na który chodzi jakaś garstka osób. Natomiast UdSC twierdzi, i pewnie ma rację, że ten język polski powinien być, ale to nie działa.

Nowe zasady organizacji lekcji języka polskiego nie wprowadziły zmian w obowiązku uczestnictwa w zajęciach — nadal są to zajęcia nieobowiązkowe. Zgodnie z aktualnymi warunkami przetargu wprowadzono mechanizm motywujący cudzoziemców do uczestnictwa w zajęciach, poprzez ufundowanie nagród dla osób z najwyższą frekwencją. Jednak problem jest znacznie poważniejszy. Trafnie opisuje go jeden z cudzoziemców z uzyskaną ochroną:

W kursie uczestniczy 8 osób różnych narodowości. Podejrzewam, że większość z nich nie zagląda nawet później w domu do tego, co było na lekcji. Ja i moja rodzina mamy silną motywację, żeby się nauczyć polskiego i dużo ćwiczymy w domu. Zajęcia 2 razy w tygodniu nie wystarczą, żeby nauczyć się języka. Zajęcia co drugi dzień przynoszą dobre efekty. No i korzystanie z nowoczesnych metod nauczania daje korzyści. Lekcje powinny być bardziej interaktywne. Według mnie metody nauczania mogą być jednym z powodów, dlaczego niektórzy nie chcą się uczyć polskiego.

Badanie przeprowadzone w ośrodku w Grupie obejmowało również ogólną ocenę oferowanych w ramach działań preintegracyjnych lekcji języka polskiego.

Wykres 6. Jak ogólnie ocenia Pan/Pani lekcje języka polskiego prowadzone w ośrodku? (N = 45, brak danych = 4).

w6

Źródło: badania własne

Niski poziom uczestnictwa w zajęciach jest efektem między innymi braku motywacji będącej wynikiem restrykcyjnej polityki azylowej. Brak perspektywy uzyskania ochrony u większości cudzoziemców nie sprzyja nauce języka polskiego:

Od samego początku wiemy o zajęciach, teraz myślimy o tym, wiemy że dają taką możliwość. Niestety do dnia dzisiejszego nie poszliśmy, wiemy, że to nieprawidłowo. Tu pojawia się taki problem, że nie wierzymy, że Polska nas przyjmie. Statystyka mówi sama za siebie. Ukraińcy otrzymują 99,9% odmów. Znamy te wyniki i […] wiemy, że niedługo będzie trzeba dalej wyjeżdżać.

Poziom uznawalności wniosków o objecie ochroną w Polsce dla pierwszej połowy 2015 roku wyniósł 10% (za rok 2014 — 16%). Większość cudzoziemców, świadoma niewielkich szans uzyskania ochrony, nie uczęszcza na zajęcia. Długa procedura rozpatrywania wniosku o nadanie statusu uchodźcy, finalnie kończąca się po wielu odwołaniach decyzją nakazującą opuszczenie kraju, związana jest ze znaczącymi kosztami finansowymi i społecznymi. Zasadne byłoby przyśpieszenie procedury odrzucania wniosków o słabych podstawach i wprowadzenie — na wzór niemiecki — „statusu rokującego”, uprawniającego do rozpoczęcia intensywnych działań preintegracyjnych.

Dostęp do rynku pracy

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami cudzoziemcy wnioskujący o status uchodźcy w Polsce nie mogą podejmować pracy w trakcie procedury rozpatrywania wniosku. Jest to możliwe jedynie w sytuacji, kiedy z winy UdSC sprawa nie została rozpatrzona w ciągu 6 miesięcy. W takim wypadku cudzoziemiec może złożyć wniosek o zgodę na podjęcie zatrudnienia. Doświadczenia pracowników organizacji pozarządowych w ośrodkach pobytowych jasno pokazują, iż cudzoziemcy podejmujący w trakcie trwania procedury pracę, legalnie lub nielegalnie, zdobywają umiejętność funkcjonowania w polskim społeczeństwie, szybko opanowują umiejętność posługiwania się językiem polskim przynajmniej na poziomie komunikatywnym. Podjęcie pracy przeciwdziała także uzależnieniu od instytucji pomocowych i wyuczonej bezradności. Natomiast skutki wielomiesięcznego okresu bezczynności mogą zaważyć na powodzeniu dalszego procesu integracji.

Nie jest możliwa żadna sensowna polityka preintegracji jeśli będziemy trzymać cudzoziemców po dwa, trzy, pięć lat w ośrodkach, w sytuacji w której nie mogą podjąć pracy. […] maksymalne skrócenie procedur, które może się również przełożyć na oszczędności finansowe, które można przeznaczyć na bardziej aktywne działania preintegracyjne czy integracyjne. […] albo skracamy procedury, albo sprawiamy, że osoby, które oczekują na nadanie statusu uchodźcy mogą pracować albo mogą podejmować jakieś aktywności w Polsce.

Organizacje pozarządowe od wielu lat opisaną powyżej sytuację wskazują jako jeden z ważniejszych problemów polskiego systemu recepcji uchodźców. Powyższą diagnozę potwierdza raport NIK, zwracając uwagę na niski poziom efektywności podejmowanych działań preintegracyjnych i nieprzygotowania cudzoziemców opuszczających ośrodek pobytowy do rozpoczęcia programu integracyjnego i podjęcia zatrudnienia. Niska efektywność działań z zakresu aktywizacji zawodowej cudzoziemców z uzyskaną ochroną wynika między innymi z braku programów aktywizacyjnych skierowanych do tej grupy oraz z niedostatecznego przygotowania pracowników urzędów pracy do kontaktów z klientem cudzoziemcem. W tym aspekcie za wzór do naśladowania może służyć między innymi Szwecja, która zgodnie z indeksem polityk integracji imigrantów MIPEX zajmuje czołowe miejsce wśród państw rozwiniętych, osiągając najwyższy wynik 98 punktów w obszarze dostępu do szwedzkiego rynku pracy. Polska, dla porównania, uzyskuje zaledwie 38 punktów. W tej kwestii w Szwecji zatrudnienie nowo przybyłych migrantów jest podstawą działań integracyjnych. Praca jest głównym sposobem włączenia ich do społeczeństwa, a priorytetem rządu w tej dziedzinie jest pomoc imigrantom w znalezieniu pracy.

Praca socjalna w ośrodkach pobytowych

Nieodłącznym elementem działań preintegracyjnych powinna być efektywna praca socjalna prowadzona w ośrodkach pobytowych. W polskich realiach ten warunek nie jest realizowany nawet w zakresie podstawowym. Pracownicy zatrudnieni w ośrodkach pobytowych nie spełniają wytycznych dotyczących pracy na stanowisku pracownik socjalny. Są to osoby, w odróżnieniu od personelu administracyjnego, których zakres obowiązków obejmuje bardzo ograniczone działania pomocowe skierowane do cudzoziemców. Należy też zaznaczyć, że pracownicy socjalni zatrudniani są wyłącznie w ośrodkach zarządzanych przez UdSC. W ośrodkach wyłanianych w drodze przetargu personel ograniczony jest do 1–2 osób — pracowników administracyjnych. Ten problem zauważa między innymi pracownik organizacji pozarządowej działającej w ośrodku pobytowym:

[…] co to jest za kadra? To jest dyrektor, to jest osoba zatrudniona przez dyrektora, do pomocy, a pozostałe osoby to są osoby 2 czy 3, które zajmują się kwestiami takimi techniczno-organizacyjnymi. One nawet nie są pracownikami ośrodka tylko są pracownikami tych pań [administracji ośrodka prywatnego — przyp. autora], które są właścicielami tego ośrodka, więc one jakby się zajmują bardziej problemami lokalowymi i technicznymi.

Cudzoziemcy często skarżą się na ograniczony dostęp do jakiejkolwiek pomocy:

Nie ma tu człowieka, który by pomógł. Administracja zajmuje się innymi sprawami, oni mogliby wyjaśnić, przetłumaczyć, powiedzieć […]. Gdy poprosisz o pomoc, oni nie będą za ciebie pisać. Czy to dobrze czy nie, to nie wiem, ale tak jest.

Brak pracy socjalnej w ośrodkach pobytowych skutkuje nieprzygotowaniem cudzoziemców do opuszczenia ośrodka i funkcjonowania w polskim społeczeństwie. W polskich warunkach przez administrację ośrodków z ramienia UdSC nie jest także realizowane zadanie określane jako „oprowadzanie po domu” przygotowujące do opuszczenia ośrodka. Przejmują je częściowo organizacje pozarządowe, a w niektórych przypadkach lokalne społeczności lub władze samorządowe. Trafną diagnozę tego problemu przedstawił pracownik urzędu gminy, na terenie której zlokalizowany jest ośrodek pobytowy:

Wszelkie problemy jakie występują i w społeczeństwie polskim, i wśród obcokrajowców i Polaków, uważam, że wszystkie są konsekwencją niewiedzy. Tylko i wyłącznie edukacja, informowanie nas o ich zwyczajach, ich o naszych zwyczajach. Pan sołtys z Grupy miał taki pomysł żeby każdy uchodźca, który trafia do ośrodka dostawał taką listę przykazań w swoim języku czego nie powinien robić w Polsce.

Opisany powyżej problem został również poruszony przez respondentów badania — cudzoziemców przebywających w ośrodku. Wskazują między innymi na brak podstawowej wiedzy dotyczącej praw i obowiązków wynikających z przyznawanych form ochrony, różnic pomiędzy poszczególnymi statusami pobytu czy rodzajów przysługującej pomocy:

Jest kilka rodzajów pozwoleń. Problem w tym, że nie ma żadnej informacji co dają te pozwolenia. Czasem sąsiedzi informują, czasem kto inny, ale tak to nic nie wiadomo. Potrzebne są konkretne informacje dotyczące pozwoleń. Czyli jakie dają ci prawa, jakie możliwość, w jaki sposób państwo tobie pomaga lub nie pomaga.

Cudzoziemcy w procedurze rozpatrywania wniosku o objęcie ochroną dostrzegają czekające ich wyzwania i problemy związane z opuszczeniem ośrodka. Wskazują na obszary, w których oczekują wsparcia ze strony między innymi pracowników socjalnych.

Wykres 7. Jakiego wsparcia oczekują uchodźcy po opuszczeniu ośrodka? (N = 45, wielokrotne odpowiedzi).

08

Źródło: badania własne

Najwięcej wskazań respondentów dotyczy pomocy w wyjeździe z Polski. W pozostałych przypadkach wskazują na najważniejsze kwestie związane z procesem integracji i usamodzielniania: pomoc w znalezieniu pracy i mieszkania i pomoc w załatwieniu spraw administracyjnych. Potrzebują także pomocy prawnej, wsparcia finansowego oraz nauki języka polskiego. Badani cudzoziemcy wskazali również potrzebę korepetycji dla dzieci oraz przechodzenia kursów zawodowych jako działań wspierających ich funkcjonowanie poza ośrodkiem i podnoszących efektywność działań integracyjnych.

Wykres 8. Co Pana/Pani zdaniem może najbardziej pomóc uchodźcom w życiu poza ośrodkiem? (N = 45, wielokrotne odpowiedzi).

09

Źródło: badania własne

Świadomość problemów wywołuje u badanych cudzoziemców pewne obawy związane z opuszczeniem ośrodka i samodzielnym funkcjonowaniem w polskim społeczeństwie. Ponad połowa nie ma jednak obaw związanych z opuszczeniem ośrodka pobytowego.

Wykres 9. Czy ma Pan/Pani obawy związane z życiem poza ośrodkiem? (N = 45, brak danych = 13).

w9

Źródło: badania własne

Na kłopoty związane z przebiegiem działań integracyjnych ma wpływ, między innymi, brak systemowej współpracy pomiędzy kluczowymi instytucjami. Dotyczy to przede wszystkim poziomu lokalnego i współpracy na linii: ośrodek dla cudzoziemców, władze samorządowe oraz lokalne instytucje. Do nielicznych przykładów można zaliczyć zespoły ds. integracji uchodźców istniejące na poziomie lokalnym, włączające przedstawicieli kluczowych instytucji z punktu widzenia procesu integracji cudzoziemców z uzyskaną ochroną. Za przykład takiej współpracy uznać można działania zainicjowane w Gdańsku przez Centrum Wsparcia Imigrantów i Imigrantek.

Świadczenia pozaośrodkowe

Świadczenia socjalne skierowane do cudzoziemców wnioskujących o ochronę międzynarodową w Polsce oferowane są w dwóch formach: świadczeń ośrodkowych i świadczeń pozaośrodkowych. Kilkunastomiesięczny okres oczekiwania na wydanie decyzji o udzieleniu ochrony bądź odmowie objęcia ochroną cudzoziemcy mogą spędzić mieszkając w ośrodku pobytowym lub też mogą wystąpić z wnioskiem o świadczenia finansowe na samodzielne zamieszkanie poza takim ośrodkiem. Jest to rozwiązanie, którego efektywność w zakresie integracji cudzoziemców z polskim społeczeństwem wysoko oceniają zarówno pracownicy organizacji pozarządowych jak i sami cudzoziemcy ubiegający się o ochronę:

Powoli się wszystko układa, mąż poszedł do pracy, myślę, że jeszcze tu [w ośrodku pobytowym — przyp. autora] trochę pomieszkamy, pójdziemy na prywat [świadczenia pozaośrodkowe — przyp. autora], tak aby było bliżej do miasta. Zauważyłam, że ci którzy są na prywacie to szybciej znajdują pracę. Szybciej praca, szybciej wchodzą w grupę, język polski jest u nich lepszy.

Podobną wypowiedź usłyszeliśmy od pracownika organizacji pozarządowej pracującej z cudzoziemcami w ośrodku pobytowym:

Z jednej strony to jest ok, żeby takie ośrodki też istniały, tylko jeżeli to trwa długo, a nie miesiąc, dwa, no to powoduje, że te osoby się słabiej integrują i to jest problematyczne.

Istnienie ośrodków pobytowych jest konieczne szczególnie dla osób przeżywających traumę i po ciężkich przejściach związanych z ucieczką przed zagrożeniem. Jednak okres przebywania w takim ośrodku powinien zostać ograniczony do minimum.

W przeciwieństwie do rozwiązań niemieckich lub szwedzkich, potencjał integracyjny świadczeń pozaośrodkowych jest w Polsce wykorzystywany w bardzo ograniczonym stopniu. Rozwiązania niemieckie i szwedzkie bazują na premiowaniu cudzoziemców decydujących się na opuszczenie ośrodka pobytowego. Obecnie samorząd lokalny nie jest włączony ani w proces preintegracji, ani integracji cudzoziemców. Wypracowanie mechanizmu współpracy pomiędzy UdSC a samorządem lokalnym w zakresie stworzenia komercyjnej bazy lokalowej mogłoby rozwiązać w pewnym stopniu problem dostępności mieszkań na wynajem dla cudzoziemców w trakcie procedury rozpatrywania wniosku o ochronę oraz w trakcie programu integracyjnego. Na problem mieszkaniowy zwraca również uwagę ekspert z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:

Te mieszkania to jest problem, bo bez mieszkania trudno mówić o tym, żeby zacząć jakoś realnie myśleć o osiedleniu się gdziekolwiek, prawda? Czy to w Polsce, czy gdziekolwiek. Nawet jeżeli znajdzie się mieszkanie, no to trzeba za nie płacić. Żeby płacić za mieszkanie, trzeba mieć z czego, trzeba mieć pracę. Żeby mieć pracę, trzeba znać język — „vicious circle”, że tak powiem. To wymaga jednak bardzo dużego zaangażowania ze strony cudzoziemca, ale też ta pomoc, która jest oferowana rocznie, nie jest wystarczająca.

W przypadku cudzoziemców w procedurze rozpatrywania wniosku o ochronę oraz z przyznaną ochroną problematyczny jest zarówno dostęp do mieszkań komunalnych i socjalnych, jak i dostęp do lokali komercyjnych. Problem bezdomności tej grupy cudzoziemców został poruszony w raporcie „Bezdomność uchodźców w Polsce — wyniki badania pilotażowego”. Cudzoziemcy często spotykają się z niechęcią ze strony wynajmujących mieszkania, przejawia się to odmową wynajęcia mieszkania w sytuacji, gdy wynajmującym okaże się cudzoziemiec lub zawyżaniu ceny wynajmu lub kaucji za wynajem.

Wykres 10. Jak Pan/Pani myśli, jak będzie wyglądało Pana/Pani życie poza ośrodkiem? (N = 45, brak danych = 3).

w10

Źródło: badania własne

Pomimo tego większość cudzoziemców ma dość pozytywne wyobrażenie o życiu poza ośrodkiem. Na 42 badanych dorosłych respondentów sceptycznie na ten temat wypowiedziało się 18 badanych.