04. Polityka państwa w obszarze integracji migrantów przymusowych

Problematyka migracyjna do niedawna nie stanowiła w Polsce ważnej kwestii społecznej. Nie był to temat poruszany w ogólnopolskiej debacie publicznej, pomimo pojawienia się wielu zjawisk mających poważne skutki społeczne, jak na przykład niedawna fala emigracji polskich obywateli do państw Europy Zachodniej czy znaczący wzrost w ostatnich latach imigracji ekonomicznej do Polski. Zmianę przyniósł rok 2015. Kryzys migracyjny w Europie i włączenie Polski do programu przesiedleń i relokacji wywołało publiczną debatę na ten temat w mediach oraz na portalach społecznościowych. Deklaracja o przyjęciu przez Polskę w ramach programu relokacji 7 tysięcy uchodźców, doprowadziła do głębokiego podziału polskiego społeczeństwa na przeciwników i zwolenników przyjmowania przez nasz kraj uchodźców.

Debata na temat przyjęcia uchodźców ma negatywny wpływ na sytuację w miejscowościach, w których zlokalizowane są ośrodki pobytowe dla cudzoziemców wnioskujących w Polsce o objęcie ochroną. Pomimo tego, iż do chwili obecnej program nie został uruchomiony, pojawiły się w tych miejscowościach ruchy i protesty przeciwko przyjęciu przez Polskę uchodźców z krajów arabskich i Afryki oraz domagające się likwidacji istniejących ośrodków pobytowych. Obserwowana od kilku miesięcy radykalizacja nastrojów społecznych w kwestii przyjęcia uchodźców, świadczy o narastającej potrzebie działań informacyjnych zarówno na poziomie ogólnopolskim, ale przede wszystkim na poziomie lokalnym, w miejscowościach, w których zlokalizowane są ośrodki pobytowe dla cudzoziemców. Zauważono konieczność pracy ze społecznościami lokalnymi w zakresie promowania wiedzy na temat problematyki migracyjnej i uchodźczej, budowania relacji pomiędzy społecznościami lokalnymi a społecznościami cudzoziemskimi ośrodków pobytowych oraz przygotowania do życia w środowisku wielokulturowym. Niestety, jak dotąd, ten obszar działań praktycznie nie jest realizowany przez stronę publiczną. Odrębną kwestią jest przygotowanie lokalnych instytucji, nieotrzymujących wystarczającego wsparcia merytorycznego, szkoleniowego i finansowego z zakresu pracy z cudzoziemcami.

Wstrzymanie procesu relokacji uchodźców do Polski nie oznacza, iż problem integracji cudzoziemców ubiegających się o status uchodźcy oraz cudzoziemców z uzyskaną ochroną stał się nieistotny. Do Polski nadal napływają migranci przymusowi, którym udzielana jest ochrona i realizowane są działania integracyjne. Kluczowe jest wypracowanie już teraz skutecznych narzędzi integracji, a przede wszystkim stworzenie wizji tego procesu, jako przemyślanego i kompleksowego działania. Dlatego też tak problematyczny jest brak dokumentu strategicznego, który powinien regulować ten obszar, poprzez wskazanie celów i narzędzi działań integracyjnych, obejmujący problem całościowo i perspektywicznie. Prace nad dokumentem podjęte zostały w ramach Grupy Roboczej ds. Integracji Cudzoziemców przy Międzyresortowym Zespole ds. Migracji. Ich efektem jest dokument „Polska polityka integracji cudzoziemców — założenia i wytyczne”. Niestety nie ma on nadal żadnego statusu formalnego — od trzech lat jest na etapie konsultacji międzyresortowych. Kilkuletnie opóźnienie wdrożenia dokumentu wyjaśnia jeden z ekspertów:

[…] ten dokument jest taki, jaki może być. Oczywiście ma masę niedociągnięć, aczkolwiek i tak nie ma szansy na przyjęcie. Myśmy w tym finalnym momencie zdecydowali, że będzie on bardzo ogólny, po to, żeby miał szansę być przyjęty i wyznaczyć same główne kierunki, na podstawie których będzie można dopiero dopracować. Żeby chociaż to było przyjęte, bez żadnych środków i konsekwencji finansowych. To i tak nie przechodzi. Ministerstwo Finansów cały czas mówi, że oni widzą, że to generuje koszty, chociaż nigdzie nie jest zapisane, gdzie będziemy to robić ani kiedy.

Jednym z powodów opóźnień i braku efektywnych rozwiązań w zakresie integracji cudzoziemców, a szczególnie osób z uzyskaną ochroną międzynarodową (status uchodźcy i ochrona uzupełniająca), był do niedawna niski poziom zainteresowania tym zjawiskiem ze strony władz polskich i tym samym niska priorytetowość tego rodzaju działań. Widoczny jest wyraźny brak woli politycznej i niedostrzeganie przez stronę publiczną wagi problemu.

Ostatnie pół roku i cała historia związana z medialną atmosferą wokół uchodźców to jest dopiero ten moment kiedy ten temat zaczął być w mainstreamie […] Wcześniej to był temat na tyle niszowy […] jak się organizowało debaty, spotkania dotyczące uchodźców to dosłownie nikogo to nie obchodziło.

Warto podkreślić, iż na poziomie centralnym istnieją regulacje formalne w postaci ustaw i wskazania konkretnych resortów odpowiedzialnych za realizację działań w obszarze preintegracji cudzoziemców ubiegających się o ochronę oraz integracji cudzoziemców z uzyskaną na terenie Polski ochroną międzynarodową. Za czynności preintegracyjne, zgodnie z Ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiada Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez działania realizowane przez Urząd do Spraw Cudzoziemców (UdSC). Natomiast, zgodnie z Ustawą o pomocy społecznej, za prace integracyjne odpowiada Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z 2015 roku potwierdziła, wielokrotnie sygnalizowane przez organizacje pozarządowe zastrzeżenia, iż te organy działają w oderwaniu od siebie, na podstawie dwóch różnych aktów prawnych, chociaż cel działań jest wspólny.

Nie jest natomiast formalnie określona odpowiedzialność i rola samorządów lokalnych w procesie recepcji i preintegracji cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy oraz integracji cudzoziemców z uzyskaną ochroną. Zgodnie z aktualnymi rozwiązaniami prawnymi nie jest to zadanie własne samorządów w Polsce, choć postulaty odnoszące się do ważnej roli poziomu lokalnego w procesie integracji uchodźców wskazuje między innymi „Polityka migracyjna Polski — stan obecny i postulowane działania”. Rekomendacje w tym dokumencie odnoszą się nie tylko do konieczności wsparcia instytucji pracujących bezpośrednio z migrantami poprzez podnoszenie kwalifikacji urzędników oraz poziomu obsługi interesantów, kładą również akcent na wdrożenie działań integracyjnych skierowanych do cudzoziemców, realizowanych na poziomie lokalnym, postulując zwiększenie roli samorządów lokalnych w tym obszarze.

Obecnie nieliczne działania podejmowane przez samorządy w zakresie działań integracyjnych mają charakter doraźny i są co najwyżej odpowiedzią na realne problemy dostrzegane na poziomie lokalnym. Wynikają z „dobrej woli” władz samorządowych oraz postrzegania kwestii związanych z integracją uchodźców jako problemów własnych/lokalnych i wzięcia za nie odpowiedzialności. Jednak bez systemowych rozwiązań w tym zakresie, precyzyjnego określenia zakresu obowiązków i narzędzi do realizacji postawionych celów, a szczególnie bez zapewnienia wsparcia finansowego i merytorycznego ze strony władz centralnych, takie inicjatywy będą nadal jednostkowymi przykładami dobrych praktyk w tym zakresie.

Tocząca się aktualnie debata publiczna dotycząca kwestii włączenia Polski do programu relokacji i przesiedleń, cechuje się skrajnie niemerytorycznym poziomem i nadal skupia się niemal wyłącznie wokół kwestii zasadności przyjęcia uchodźców przez nasz kraj. Nie podejmuje się natomiast próby wdrożenia konstruktywnych rozwiązań w zakresie usprawnienia procesu recepcji i integracji uchodźców. O ile w przypadku działań integracyjnych skierowanych do cudzoziemców z uzyskaną ochroną istnieje system wspierający i stworzone zostały narzędzia integracji w postaci Indywidualnych Programów Integracyjnych (IPI), to w przypadku preintegracji działania są ograniczone i nieefektywne — szerzej ten temat będzie omówiony w dalszej części raportu.

Czynniki decydujące o niepowodzeniu integracji odnoszą się zarówno do niedostatecznie wykorzystanego okresu preintegracji, jak i nieefektywnych działań w okresie integracji właściwej i braku wsparcia po zakończeniu programu integracyjnego. Niestety, w większości przypadków te działania można sprowadzić jedynie do wsparcia finansowego cudzoziemców z uzyskaną ochroną.

Bo czymże jest program integracyjny, nawet jeśli taka rodzina otrzyma status uchodźcy? To, że komuś finansujemy roczny pobyt w Polsce, to nie znaczy, że w jakikolwiek sposób integrujemy te rodziny, bo rzeczywistość pokazuje coś innego. Kończy się projekt [Indywidualny Program Integracyjny — przyp. autora], rodzina wyjeżdża na zachód i jest to program po prostu zmarnowany i finansowo i też integracyjnie.

Realnym problemem jest opuszczanie terytorium Polski przez osoby w trakcie trwania programu integracyjnego lub po jego zakończeniu. Skala zjawiska, ze względu na niemonitorowanie tego procesu na poziomie ogólnopolskim oraz brak informacji na temat losów uznanych uchodźców po zakończeniu programu integracyjnego, jest trudna do oszacowania. Co ważne, niski poziom efektywności programów integracyjnych nie jest spowodowany niekompetencją pracowników sektora publicznego lub pozarządowego — jak błędnie sugeruje jeden z ekspertów biorących udział w badaniu:

Tak naprawdę my doskonale wiemy, co można zrobić, tylko to jest kwestia tego, że nikt tego nie chce zrobić. Nie chce zrobić, bo to są decyzje polityczne, wyłącznie polityczne. […] Organizacje też wiedzą, co robić, bo pracują na projektach, nie ma innej możliwości, a trzeba by to po prostu przełożyć na poziom systemowy i tyle.

Nieprzyjęcie strategii integracji skutkuje brakiem całościowego, systemowego podejścia, stworzenia ram realizacji działań, wytyczenia celów, a przede wszystkim wskazania roli poszczególnych sektorów i poziomów w procesie integracji uchodźców. Jest to szczególnie ważne z perspektywy samorządów lokalnych i lokalnych instytucji, które w praktyce realizują działania integracyjne, nie dysponując odpowiednim przygotowaniem i wsparciem.